作者
胡昌龙
编辑
Tina
摘要：智慧城市是城市未来发展的方向，在智慧城市建设中投资与运营模式至关重要。介绍了智慧城市的概念、系统体系和功能体系，在此基础上对智慧城市的项目结构与层次进行了研究；分析了智慧城市项目在投资运营过程中涉及到的投资主体、建设主体、运营主体以及收益模式等问题；最后，对智慧城市项目投资运营的关键要素及几种常用的投资运营模式进行了探讨。
关键词：智慧城市；投资运营；城市管理；电子*务
一、引言
年12月召开的中央经济工作会议上提出，城镇化是中国现代化建设的历史任务，是“扩大内需的最大潜力所在”，首次将城镇化建设提到一个前所未有的高度，强调把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。
智慧城市是以新一轮信息技术为基础，以智慧产业、智慧人文、智慧服务、智慧管理、智慧生活等为重要内容的城市发展新模式，将深刻地改变城市运行和管理方式，极大地促进城市经济转型、提高城市管理效率、改善居民生活质量和品质。因此，智慧城市建设是贯彻*中央、国务院关于创新驱动发展、推动新型城镇化、全面建成小康社会的重要举措。截至年10月，中国95%的副省级以上城市、76%的地级以上城市，总计多个城市提出或在建智慧城市。国家十分重视智慧城市建设的推进工作，年住房和城乡建设部开展智慧城市试点工作，截至年8月，公布了两批共个城市作为试点。住建部副部长仇保兴指出，智慧城市是贯彻落实*中央、国务院城镇化战略部署的具体任务，是推动集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化发也影响智慧城市建设，即智慧城市建设的投资和运营模式。这个问题解决得好，智慧城市建设就容易步入良性循环，否则将严重阻碍智慧城市建设的推进。本文试图就智慧城市项目的投资和运营问题进行探讨，以期促进中国智慧城市建设的推进。
二、智慧城市系统
（一）智慧城市概念
年1月，时任美国副总统戈尔提出了“数字地球”的概念，即以地球坐标为依据、嵌入海量地理数据、具有多分辨率、能三维可视化表示的虚拟地球。年，IBM推出了“智慧地球”战略，该战略认为智慧地球就是将感应器嵌入和装备到电网、铁路、建筑、大坝、油气管道等各种物体中，形成物物相联，然后通过超级计算机和云计算将其整合，实现社会与物理世界的融合。
对于什么是智慧城市尚无统一的定义。狭义上的智慧城市指的是以物联网为基础，通过物联化、互联化、智能化方式，让城市中各个功能彼此协调运作，以智慧技术高度集成、智慧产业高端发展、智慧服务高效便民为主要特征的城市发展新模式，其本质是更加透彻的感知、更加广泛的联接、更加集中和更有深度的计算，为城市肌理植入智慧基因。广义上的智慧城市是指以“发展更科学，管理更高效，社会更和谐，生活更美好”为目标，以自上而下、有组织的信息网络体系为基础，整个城市具有较为完善的感知、认知、学习、成长、创新、决策、调控能力和行为意识的一种全新城市形态。
中国智慧工程研究会对“智慧城市”概念的描述是：“智慧城市是目前全球围绕城乡一体化发展、城市可持续发展、民生核心需求这些发展要素，将先进信息技术与先进的城市经营服务理念进行有效融合，通过对城市的地理、资源、环境、经济、社会等系统进行数字化、网络化的管理，对城市基础设施、基础环境、生产生活相关产业和设施的多方位数字化、信息化的实时处理与利用，为城市治理与运营提供更简洁、高效、灵活的决策支持与行动工具，为城市公共管理与服务提供更便捷、高效、灵活的创新运营与服务模式。”
(二)智慧城市系统
⒈智慧城市层次结构
智慧城市是一个复杂系统，一般认为由应用层、平台层、网络层和感知层等4个层次构成（如图1所示）。感知层主要侧重于信息的感知和监测，通过全面覆盖的感知网络透明、全面地获取各类信息；网络层由覆盖整个城市范围的互联网、通信网、广电网融合构成，实现各类信息的广泛、安全传递；平台层由各类应用支撑公共平台和数据中心构成，实现信息的有效、科学处理；应用层则提供多样化的智慧服务，一方面发挥新兴产业和智慧产业对经济发展、城市运行的支撑与促进作用，另一方面通过城市信息化建设为新兴产业营造良好的发展环境。
图1：智慧城市层次结构
⒉智慧城市功能体系
智慧城市以信息技术为支撑，依托城市级信息平台，实现城市综合管理和便捷有效的城市公共服务。智慧城市功能体系总体框架由*府管理与公共服务、城市综合管理、社会民生服务、企业管理与服务等业务功能构成，通过建立城市级基础数据管理与存储数据仓库和一系列智能化应用平台，在城市管理、应急指挥、城市安全、城市交通、低碳节能、基础设施、电子商务与物流、社区管理、卫生医疗、教育、房地产、文化、金融、旅游等方面提供一体化的智慧城市综合管理和公共服务（如图2所示）。
图2：智慧城市功能体系
⒊智慧城市项目层次结构
智慧城市是一个大型复杂系统，以上功能的实现要依靠诸多智慧城市项目。智慧城市由许多一级子项目集成，一级子项目又由更下一层的二级子项目构成，以此类推（如图3所示）。这些子项目包括信息采集、网络传输、数据库、中间件、数据智能分析以及各类智慧应用等。只要每个子项目正常运行，智慧城市这个大项目的功能就能实现。本文所指的智慧城市项目是指智慧城市一级子项目及以下各层次的项目。
三、智慧城市项目投资运营中的几个关键问题
如上所述，智慧城市是由各级层次的子项目构成，每一个具体的智慧城市项目在投资建设和运营过程中，不可避免地涉及以下几个方面的问题：
第一，确定智慧城市项目的投资主体。
智慧城市项目投资主体是指从事智慧城市项目投资活动，具有一定资金来源，享有项目投资收益的集责、权、利为一体的自然人（个人或家庭）、法人（企业法人、事业法人等）。作为投资主体一般必须具有三个条件：①在社会、经济发展过程中有相对独立地作出投资决策的权力；②有足够的资金来源进行投资；③对投资所形成的资产有所有权或支配权，并能相对自主地或委托他人进行经营。满足以上条件的智慧城市项目投资主体有*府和企业，*府可以用财*手段将资金筹集起来，投资到智慧城市项目中；企业也可以在一定时期内筹集资金建设某个智慧城市项目。
第二，确定智慧城市项目的建设主体。
智慧城市项目确定后，必须有建设单位承担智慧城市项目的建设，建设方可能是*府，也可能是企业。*府可以成立专门项目公司进行智慧城市项目的建设；企业可以组建项目公司，具体负责智慧城市项目的建设。
第三，确定智慧城市项目的运营主体。
智慧城市项目建设完成后必须进行相应的经营和管理，为*府、企业和居民服务，发挥智慧城市项目的作用。智慧城市项目运营的主体，一般可以分为*府和企业。对于某些不具备商业运营价值的项目或者影响较大的重大项目，可以由*府部门成立专门项目公司进行管理。对于某些有商业价值的智慧城市项目的运营可以由企业负责，通过*府付费或者市场收费的模式回收成本。
第四，确定智慧城市项目的收益模式。
收益模式是指参与智慧城市项目的建设方收回成本的方式，这是智慧城市投资运营过程中一个非常重要的要素。就目前而言，智慧城市项目收益模式主要包括*府付费和市场收费两种模式。*府付费是指*府购买企业建设的智慧城市产品和服务，并向企业付费；市场收费是指智慧城市项目的运营者向社会提供产品或者服务，使用者按市场价格向其付费。
图3：智慧城市项目层次结构
四、智慧城市项目建设中几种常见的投资运营模式
（一）*府独营模式。
所谓*府独营模式，是指智慧工程完全由*府进行投资建设和推动，建设完成后所有权归*府所有，具体的工程建设以及运营工作可由*府直接负责也可外由社会资源承建和代维。本模式主要适用于必须*府投资的，涉及到公共安全、市*服务等领域，前期投资大，涉及*府部门较多，且后期无法带来商业价值的应用系统及其子平台，如城市应急指挥系统等。
在*府独营模式下，智慧工程建设的资金完全来自与*府预算资金，*府预算的资金可以有两种来源：一是部门信息化预算资金；二是*府信息化专项资金（由*府信息化建设主管部门掌握）。其中，针对*府各部门基础信息化建设、专用的信息化建设项目，一般可以由部门信息化预算资金建设；针对信息互通共享项目（如公共平台）的建设，建成后的系统和数据需要对外开发和共享的，可利用*府信息化专项资金进行集中投资建设，避免重复建设。
（二）市场运作模式。
所谓市场运作模式，是指智慧工程的建设可以由*府和社会资源共同参与，社会资源通过自己建设或者与*府共同建设并运营维护。此种模式发挥了市场化的效率和服务优势，并可利用社会资源的资金加快智慧工程建设，以满足用户需求，并缓解*府沉重的财*压力。市场运作模式主要是针对有一定增值性服务信息化需求，面向社会的，未来有一定盈利模式，且涉及*府部门较少、易于监管的智慧工程项目。
在市场运作模式下，可以按照以下五种方式开展：
1、*府主导、吸引社会资金参与，公司化运作。
此种模式下，智慧工程的建设虽然对社会进行开放，吸引社会资源的参与，但还是应当由*府为主导来进行项目的推动。具体可由*府进行部分投资，*府为主成立信息化投资公司，投资公司由国资委进行控股（国家股份在51%以上），同时注意要吸引社会相关的信息化企业参股到投资公司中。投资公司成立后按照公司化进行独立运作，进行智慧工程的建设与运营，但是*府的信息化主管部门还需要对投资公司进行监管。另外投资公司还可根据不同的信息化需求和行业领域投资成立专业的信息化投资子公司，如交通信息化投资公司、市民卡投资公司等。此种模式适合前期投资大，虽然后期有一定的盈利性，但主要还是公共服务为主，且涉及到行*部门较多的智慧工程。
这种模式不仅可以有效的吸引社会优质资源，同时还有利于将相关信息化产业做大做强，促进地方经济的发展。
2、*府提供引导资金和*策支持，与社会资源进行合作，共同建设和运营。
这种模式，称为PPP（Public-Privat-Partnrship）模式，即*府与企业合作模式，在该模式下，鼓励企业与*府进行合作，参与公共基础设施的建设。从公共事业的需求出发，利用社会资源的产业化优势，通过*府与企业双方合作，共同开发、投资建设，并维护运营公共事业的合作模式。合作各方参与某个项目时，*府并不是把项目的责任全部转移给企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
在这种模式下，*府往往先进行少量投资，通过先搭建诱导性的公共服务平台和数据库，再将平台出售或租给社会上的专业公司运营，由专业公司进行运营和扩大建设，专业公司可自行在平台中开发应用，吸引相关企业应用进入平台，所产生的收益未来可由*府和企业按照双方事前的约定进行分成。
3、*府牵头，社会资源出资建设，到期移交*府。
这种模式，*府提供提供*策和资源的支持，主要由社会资源来出资建设，*府主管部门进行监管。根据社会资源是否参与运营，又可分为两种模式：BOT模式和BT模式。
（a）BOT模式（Build-Oprat-Transfr），即“建设-经营-转让”模式。作为委托方的*府会将智慧工程的建设特许权授予作为承包商的企业，由企业在特许期内负责工程的设计、融资、建设和运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，待特许期结束后再将工程的所有权移交给*府指定部门经营和管理，整个过程中的风险由*府和私人机构分担。
（b）BT模式（Build-Transfr），即“建设-移交”模式。*府通过特许协议，引入社会资金或民间资金进行专属于*府的智慧工程的建设，建设完工、验收合格后，平台及其设施的有关权利按协议再由*府赎回，*府向投资方支付项目总投资加上合理回报的过程。通俗地说，BT模式也是一种“交钥匙工程”。
4、社会资源投资建设和运营，*府提供租赁（补贴）费。
在此种模式下，智慧工程完全由*府直接委托给社会资源提供资金并进行建设，或由*府直接租用社会资源成熟的信息化产品，或*府提供一定的补贴。*府需要提供*策和资源的支持，包括运营商在内的社会资源除了需负责融资和工程项目建设，还需要提供无线和有线通信网络的建设支持，以及项目建成后的维护与运营工作。
此种模式主要针对信息化基础设施项目，如城市通信管网建设和升级、无线网络接入服务；或社会资源已经建设完成、运营较为成熟的全国性信息化产品，如城市安全视频监控等；或与手机紧密结合，需要定制终端产品开发的工程，如移动办公、移动执法类和位置服务类业务。
5、*府与多方社会资源共同参与，以示范工程带动产业发展。
这种模式主要针对创新型产业工程，*府与生产企业、物联网、互联网、通信等信息产业企业和科研院所紧密合作，建设智慧应用的示范区。*府给予*策倾斜以及引导资金、研究经费上的扶持，由参与企业出资建设运营，拓展融资渠道。通过整合产业链，传递价值链，创新新业态，拉动相关产业的发展，从而以示范效应推进该工程的推广，反过来可以提升示范基地建设规模和层次。
智慧城市的建设是个长期复杂的过程，需要大量人力和物力投入，需要全社会的共同参与，只有建立合适的投资运营模式，才能理清权、责、利的关系，才能让*府、企业、用户及其他机构等形成合力，保证智慧城市建设与发展的可持续性。不同智慧城市项目在建设和运营过程中，其投资主体、建设主体、运营主体和收益模式各不相同，这些要素的不同组合形式形成了不同类型的投资运营模式。
（一）*府自建自营模式
*府自建自营模式是指*府自行投资、自行建设和自行运营智慧城市项目的一种投资运营模式。一般而言，*府对智慧城市基础设施采取自建自营模式，其原因一方面在于智慧城市基础设施具有公共物品的性质，必须由*府生产或提供，另一方面*府直接投资智慧城市项目能起到明显的“示范”和“诱导”效应，吸引社会资本的参与。由于*府直接投资和管理，对资源的掌控力度较强，市场化程度较低。
（二）服务外包模式
服务外包模式是指*府出资，将智慧城市的某些服务作为独立的项目交给外包方来完成，*府购买服务，*府拥有产权。在该模式中，*府相关部门除了要完成几乎所有的项目投资及运营工作外，还要通过招标的方式选择外包方。外包方通过投标方式从*府相关部门获得项目的外包服务工作，负责按照服务外包合同的要求为*府提供服务。
一般而言，外包的服务内容包括智慧城市各类平台的建设和运维、系统的建设和运维、业务需求分析和方案设计等。服务外包的内容受制于外包市场成熟度，从技术角度来讲，网络基础设施、业务系统、网站等可作为外包的重点。智慧城市建设初期，外包的内容主要集中于平台建设、终端维护和单个部门业务项目的开发；进入发展阶段以后，外包的内容主要集中于统一网络维护、共用系统开发等。
（三）建设转移模式
建设转移模式是指智慧城市项目由建设方总承包，建设方负责项目的融资和建设工作，项目验收合格后移交给*府，*府向建设方支付项目总投资加上合理回报。该模式主要应用于智慧城市建设中的大型基础设施建设，如智能交通、智慧水务、智能电网等。
建设转移模式由三方共同参与。首先是*府相关部门，也称为项目发起人。在项目建设期间，项目发起人在法律上不拥有项目，而是通过给予项目一定数额的从属性贷款或贷款为项目建设、开发提供融资方面的支持。在项目建设完成并移交后，项目发起人才拥有项目的所有权和经营权。其次是建设方。建设方通过投标方式从*府获得项目建设的特许权，负责提供项目建设所需的资金、技术、融资安排，组织项目的建设，并承担相应的风险。建设方通过招投标方式产生相应的设计单位、施工单位、监理单位和设备原材料供应商等。最后是贷款银行或其他相关单位。融资渠道在建设转移模式中起着很重要的作用，项目的融资渠道一般有建设方自有资产、银团贷款、*策性贷款等。
（四）商业建设运营模式
商业建设运营模式是指项目建设方不仅承担智慧城市项目的投资和建设，而且在项目建设完成后，还要通过自身对项目的市场化运营收回投资的一种模式。在该模式中，*府发起智慧城市项目，建设方组建项目公司负责项目的设计、融资、建造和运营，向*府、公众提供服务或产品并收取费用。
该模式由两方参与。首先是项目建设方，项目建设方通过招标或其他方式获得智慧城市项目的建设和运营权，并负责智慧城市项目的建设和运营，包括设计、施工等具体环节；其次是*府部门，*府部门负责智慧城市项目招标，并对项目投资运营过程进行监督和指导。
该模式有以下几个特点：①可有效地筹集资金和转移公共部门的风险，是*府对公共项目投融资和建设管理方式的制度创新；②项目建设方一般为私营企业及其组合，采用的多为民间资金；③项目管理方式灵活多样，项目公司可以运用多重代理关系，而且这些代理关系通常在投标书和合同中即加以明确，确保项目开发顺利进行；④项目运营权的处理方式灵活，项目建设方可继续拥有或通过连租的方式获得运营权。
（五）特许经营模式
特许经营模式是指*府与特许经营者达成协议，由*府向特许经营者颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某智慧城市项目，并管理和经营该项目及其相应的产品与服务，期满则无偿移交*府。
该模式的核心是特许权，即*府与特许经营者以特许权协议方式约定智慧城市项目的投资、经营及收益之间的权责利。特许经营模式集融资、建设、运营与转让为一体，具有四个特点：①特许经营融资方式属于有限追索，债务偿还只能靠项目本身的现金流；②特许经营者在特许期内拥有智慧城市项目所有权和经营权；③特许经营者承担了智慧城市项目全部风险；④在项目设计、建设和运营中效率较高，用户可以得到较高质量的服务。
通过上文对智慧城市投资运营模式的五种类型的介绍，可以得出这五种投资运营模式各自的投资主体、运营主体、建设主体和收益模式，如表1所示。
表1：智慧城市五种投资运营模式
END
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